Fonte: LexLegal Brasil

A discussão sobre áreas de preservação permanente em cidades costuma ser reduzida a uma pergunta aparentemente simples: quantos metros devem ser preservados às margens de rios e cursos d’água? É justamente aí que o debate começa a perder o foco. A questão levada ao Supremo Tribunal Federal na ADI 7.146 envolve metragem, mas seus efeitos vão muito além dela. O que está em jogo é a capacidade de o país conciliar proteção ambiental, planejamento urbano e regras minimamente previsíveis para quem mora, investe e administra as cidades.

A Lei 14.285/2021 permitiu que municípios e o Distrito Federal estabeleçam, em áreas urbanas consolidadas, faixas de proteção diferentes das previstas de forma geral pelo Código Florestal. A mudança abriu uma disputa jurídica que chegou ao STF. De um lado, estão os que veem risco de redução da proteção ambiental. De outro, está a tese de que cidades muito diferentes entre si precisam de algum espaço para adaptar regras à realidade local, desde que existam critérios técnicos, planejamento e controle.

O parecer da Procuradoria-Geral da República na ADI 7.146 ajuda a deslocar o debate. A PGR entende que a Lei 14.285/2021 não rompe automaticamente com as regras federais de proteção ambiental e defende a rejeição dos pedidos apresentados contra a norma.

Esse ponto merece atenção porque a lei não entregou aos municípios uma autorização irrestrita para reduzir faixas de APP.

A definição local depende de uma série de condições. Há participação dos conselhos ambientais, restrições para áreas sujeitas a desastres, necessidade de considerar planejamento hídrico, drenagem e saneamento e exigência de diagnóstico socioambiental.

A pergunta, portanto, deveria ser menos “quantos metros?” e mais “com base em quê essa decisão foi tomada?”.

Essa mudança de perspectiva é importante porque uma faixa definida no papel pode significar coisas completamente diferentes em duas cidades. Um rio canalizado em região densamente ocupada apresenta problemas distintos de um curso d’água cercado por vegetação e terrenos ainda não urbanizados. Aplicar uma mesma solução automaticamente pode produzir segurança formal e pouca eficiência ambiental.

O inverso também é verdadeiro. Dar liberdade ao município sem exigir boa fundamentação pode transformar adaptação local em simples redução de proteção. É justamente entre esses dois extremos que o STF terá de traçar a linha.

Diagnóstico é o ponto central

O melhor elemento da Lei 14.285/2021 talvez seja também aquele que menos aparece no debate público: o diagnóstico socioambiental.

É ele que pode mostrar onde existem riscos de inundação, problemas de drenagem, ocupações vulneráveis, necessidade de recuperação de vegetação, pressão imobiliária e deficiência de saneamento. É a partir desse retrato que uma cidade deveria decidir o que fazer com determinada margem.

Em alguns locais, a solução poderá exigir uma faixa maior de proteção. Em outros, parque linear, recuperação do curso d’água, obras de drenagem ou retirada de construções em áreas de risco podem produzir resultados ambientais mais concretos do que simplesmente aplicar uma metragem uniforme.

Esse tipo de planejamento também conversa com uma discussão mais ampla sobre infraestrutura urbana. Quando regras ambientais, urbanísticas e de investimento não conversam entre si, o resultado costuma ser atraso, disputa judicial e aumento de custo.

Para quem investe, financia ou assegura projetos imobiliários e de infraestrutura, o problema não é simplesmente existir uma regra ambiental rigorosa. O problema maior aparece quando ninguém consegue dizer com antecedência qual regra será aplicada, como ela será interpretada e se uma autorização válida hoje continuará sendo considerada válida amanhã. É nesse ponto que a discussão ambiental encontra a segurança jurídica.

Incerteza também tem custo ambiental

Existe uma tendência de tratar previsibilidade regulatória como preocupação exclusiva de incorporadoras ou investidores. Isso reduz demais a questão.

A incerteza também atrapalha o poder público. Projetos de saneamento, drenagem, mobilidade, habitação e recuperação de margens dependem de decisões administrativas, licenciamento, financiamento e contratos. Quando cada etapa fica sujeita a uma interpretação diferente sobre o que pode ou não ser feito, projetos necessários para a própria proteção ambiental também podem ficar parados.

O resultado pode ser contraditório. Uma norma criada para proteger determinado espaço termina dificultando obras destinadas a recuperar o rio, reduzir enchentes ou retirar famílias de áreas vulneráveis.

Isso não significa defender flexibilização automática. Significa admitir que proibir e proteger são coisas diferentes. A proteção ambiental precisa ser medida também pelo resultado que produz.

Os autores da ação sustentam que municípios não poderiam usar a autonomia local para estabelecer proteção inferior ao padrão federal. A Advocacia-Geral da União também apresentou posição favorável a limitar interpretações que permitam redução abaixo do patamar estabelecido pelo Código Florestal. É uma preocupação relevante.

A Constituição distribui responsabilidades ambientais entre União, estados e municípios, mas essa divisão nunca significou liberdade para eliminar proteções existentes. O STF já construiu uma jurisprudência que limita normas locais quando elas reduzem salvaguardas ambientais previstas nacionalmente.

A dúvida da ADI 7.146 é mais específica: uma própria lei federal pode autorizar soluções municipais diferentes para áreas urbanas consolidadas?

A PGR entende que sim, desde que os mecanismos previstos na lei sejam respeitados.

Essa distinção muda bastante a discussão. Se uma prefeitura aprovar uma regra sem diagnóstico consistente, desprezar áreas de risco ou usar a autonomia municipal para atender um interesse específico, o problema pode estar naquela decisão local, e não necessariamente na existência da Lei 14.285.

Nesse modelo, o controle também muda de lugar. Em vez de considerar previamente inválida qualquer solução diferente da metragem federal, passa-se a examinar a qualidade técnica da decisão tomada pelo município.

Isso exige mais capacidade das administrações locais. E aí aparece uma fragilidade real do modelo.

Nem todos os municípios têm a mesma estrutura

Descentralizar decisões pressupõe que o município tenha técnicos, dados, planejamento e algum grau de independência para resistir a pressões políticas e econômicas.

Essa realidade está longe de ser uniforme no Brasil.

Grandes cidades podem ter equipes ambientais, mapas de risco, planos diretores atualizados e sistemas de drenagem estudados há décadas. Municípios pequenos frequentemente não dispõem da mesma estrutura. A autonomia local, portanto, não garante por si só uma decisão melhor.

É por isso que diagnóstico, transparência e controle precisam funcionar como requisitos reais, e não como papéis anexados ao processo apenas para cumprir formalidade.

A discussão sobre licenciamento ambiental mostra problema semelhante. Mudanças nas regras ambientais também colocam previsibilidade e controle no centro do debate regulatório.

Quanto maior a liberdade administrativa, maior precisa ser a possibilidade de verificar por que determinada decisão foi tomada.

Mudanças climáticas tornam a decisão mais difícil

Há outro fator que impede que a discussão continue limitada a metros: as cidades estão enfrentando eventos climáticos mais intensos.

Chuvas extremas, impermeabilização do solo, ocupação de várzeas e sistemas antigos de drenagem mudaram o tamanho do risco urbano. Em muitas situações, preservar uma margem de rio é uma medida de proteção ambiental e também de segurança para quem mora no entorno. Isso reforça a necessidade de critérios técnicos.

Uma lei municipal que simplesmente reduza a APP para liberar ocupações pode aumentar um risco que aparecerá anos depois na forma de enchente, perda patrimonial e gasto público.

Mas uma regra federal aplicada sem olhar a realidade daquele trecho também pode impedir intervenções necessárias para reorganizar uma área já ocupada há décadas.

É exatamente por isso que o debate binário ajuda pouco. Cidade e meio ambiente não são interesses necessariamente opostos. A margem de um rio urbano faz parte do sistema de drenagem, do saneamento, da paisagem, da mobilidade e da política habitacional.

Tratá-la como peça isolada produz decisões ruins dos dois lados.

A decisão na ADI 7.146 poderá estabelecer até onde vai a liberdade dos municípios para regulamentar APPs urbanas e quais limites precisam ser respeitados.

Para proprietários, incorporadores e investidores, a definição interessa porque influencia uso do solo, valor de imóveis, financiamento e viabilidade de projetos.

Para os municípios, afeta planejamento urbano, regularização de ocupações, drenagem e políticas ambientais. Para a população, o efeito aparece de forma mais direta: risco de enchente, qualidade da água, áreas verdes, moradia e uso do espaço urbano.

O melhor resultado possível talvez não esteja em escolher entre uma régua federal rígida e liberdade municipal ampla. Está em construir um padrão nacional capaz de exigir proteção, diagnóstico e controle, deixando espaço para soluções diferentes quando a realidade justificar.

É uma diferença importante. Uniformidade não é necessariamente previsibilidade. Previsibilidade significa saber quais critérios precisam ser cumpridos, quem decide, com quais dados e como uma decisão pode ser contestada.

No fim, o maior custo para as cidades talvez não esteja em preservar 15, 30 ou 50 metros. Está em permanecer anos sem saber qual critério prevalecerá. A disputa por metros mobiliza paixões. A disputa por método entrega cidade. E, para que esse método funcione, autonomia municipal precisa vir acompanhada de diagnóstico, transparência e responsabilidade.